Adm. - Lei 8987 - CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

Atualizado dia 05/03/2025

Principais artigos da lei acompanhado de jurisprudência.

DIREITO ADMINISTRATIVO – CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO – LEI 8987

Fonte: Art. 1º> As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços públicos reger-se-ão pelos termos do art. 175 da Constituição Federal, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas cláusulas dos indispensáveis contratos.

Obs. Art. 175, CR/88> Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre: I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II - os direitos dos usuários;

III - política tarifária;

IV - a obrigação de manter serviço adequado.> art. 6º, X e 22, CDC e art. 6º, §1º e 7º, I, desta Lei.

Obs. Art. 22, XXVII, CR/88> competência privativa da União para legislar sobre licitação.

Obs. As concessões e permissões estão sujeitas à fiscalização pelo poder concedente> art. 3º

Obs. Para que haja concessão ou permissão de serviço público é necessário que o poder concedente, antes do edital de licitação, publique justificativa para a outorga de concessão ou permissão, bem como caracterize o objeto, a área e o prazo> art. 5º

Obs. O art. 2º, da Lei 9074 prevê a necessidade de lei autorizativa para a execução indireta de serviços públicos por meio de concessão e permissão, exceto nos casos de saneamento básico, limpeza urbana e aqueles previstos na CR/88, nas Constituições Estaduais e leis orgânicas, devendo ser observada a Lei 8987.

Conceitos: Art. 2º> poder concedente: entes federativos;

concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: é a concessão de serviço público em que haverá a realização de obra pública e a concessionária irá explorar o serviço público ou obra, para remunerar e amortizar o investimento feito;

permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco – art. 40, desta lei

Obs. Art. 40> A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.

Obs. As concessões serão formalizadas mediante contrato > Art. 4º

Serviço adequado: Art. 6º, §1º> é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. > art. 175, parágrafo único, IV, CR/88, art. 6º, X e 22, CDC e art. 7º, I, desta Lei

§ 2^o A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.

Obs. Modicidade tarifária> arts. 22, IV c/c 29, §1º, I e II c/c 30, IV, todos da Lei 11445 – saneamento básico

Não se caracteriza como descontinuidade: Art. 6º, §3º> Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando:

I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,

II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.

§ 4º A interrupção do serviço na hipótese prevista no inciso II do § 3º deste artigo não poderá iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no domingo, nem em feriado ou no dia anterior a feriado. > art. 5º, XVI e parágrafo único, da Lei 13460 (participação, proteção e defesa dos usuários de serviços públicos)

Obs. Art. 5º, XVI, Lei 13460> diretrizes: comunicação prévia ao consumidor de que o serviço será desligado em virtude de inadimplemento, bem como do dia a partir do qual será realizado o desligamento, necessariamente durante horário comercial. 

Obs. Art. 5º, Parágrafo único, Lei 13460> A taxa de religação de serviços não será devida se houver descumprimento da exigência de notificação prévia ao consumidor prevista no inciso XVI do caput deste artigo, o que ensejará a aplicação de multa à concessionária, conforme regulamentação.    

Obs. Sum 192 TJ/RJ: A indevida interrupção na prestação de serviços essenciais de água, energia elétrica, telefone e gás configura dano moral.

STF, Inf 1134/2024, Plenário, ADI 7.576/PB> É inconstitucional — por violar a competência da União para dispor sobre a exploração de serviços e instalações de energia elétrica (CF/1988, art. 21, XII, “b”) e para legislar sobre energia (CF/1988, art. 22, IV), bem como a competência dos municípios para legislar sobre o fornecimento de água, serviço público essencial de interesse local (CF/1988, art. 30, I e V) — lei estadual que proíbe, sob pena de multa, o corte de energia elétrica e/ou água por falta de pagamento sem que o consumidor seja avisado previamente. Não cabe aos estados exercer interferências nas relações jurídico-contratuais estabelecidas entre o poder concedente e as empresas concessionárias quando aquele for a União ou o município.

STJ, Jurisprudência em Teses, ed. 13/2014 (atualizada 2024)> 1) É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente o usuário, desde que precedido de notificação.

2) É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações, desde que precedido de notificação.

3) É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica quando puder afetar o direito à saúde e à integridade física do usuário.

4) É legítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente pessoa jurídica de direito público, desde que precedido de notificação e a interrupção não atinja as unidades prestadoras de serviços indispensáveis à população.

5) É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando inadimplente unidade de saúde, uma vez que prevalecem os interesses de proteção à vida e à saúde.

6) É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando a inadimplência do usuário decorrer de débitos pretéritos, uma vez que a interrupção pressupõe o inadimplemento de conta regular, relativa ao mês do consumo.

7) É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais por débitos de usuário anterior, em razão da natureza pessoal da dívida. 

8) É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica em razão de débito irrisório, por configurar abuso de direito e ofensa aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, sendo cabível a indenização ao consumidor por danos morais. 

9) É ilegítimo o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais quando o débito decorrer de irregularidade no hidrômetro ou no medidor de energia elétrica, apurada unilateralmente pela concessionária.

10) O corte no fornecimento de energia elétrica somente pode recair sobre o imóvel que originou o débito, e não sobre outra unidade de consumo do usuário inadimplente.

STJ, Inf 634/2018, 1ª Seção, Recurso Repetitivo, REsp 1.412.433-RS - Fraude no medidor e corte no serviço de energia elétrica> Na hipótese de débito estrito de recuperação de consumo efetivo por fraude no aparelho medidor atribuída ao consumidor, desde que apurado em observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, é possível o corte administrativo do fornecimento do serviço de energia elétrica, mediante prévio aviso ao consumidor, pelo inadimplemento do consumo recuperado correspondente ao período de 90 (noventa) dias anterior à constatação da fraude, contanto que executado o corte em até 90 (noventa) dias após o vencimento do débito, sem prejuízo do direito de a concessionária utilizar os meios judiciais ordinários de cobrança da dívida, inclusive antecedente aos mencionados 90 (noventa) dias de retroação.

Tarifa: Art. 9º, §1º> A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário. 

Fontes de receita alternativa: Art. 11>  poderá o poder concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei.

Obs. STJ, Inf 827/2024 REsp 1.990.245-SP, 2ª Turma> É legítima a retribuição financeira exigida por concessionária responsável pelos túneis do metrô em face de empresa privada prestadora de serviço de interesse público para a instalação de infraestrutura de telecomunicações, na forma do art. 11 da Lei 8.987/1995.

Licitação: Art. 14> Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório.

Obs. A Lei 14133 é de aplicação subsidiária – art. 186, Lei 14133.

Obs. É obrigatória a prévia licitação para concessões e permissões de serviço público, conforme art. 175, CR/88. Assim, não se aplicam à Lei 8987 as hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação da Lei 14133.

Obs. O art. 2º, I, desta Lei traz a obrigatoriedade das modalidades concorrência ou diálogo competitivo, para concessão de serviço público.

Obs. Na lei de concessão e permissão há preferência para empresas brasileiras nas licitações: Art. 15, §4º> Em igualdade de condições, será dada preferência à proposta apresentada por empresa brasileira.

Obs. A outorga de permissão e concessão não tem caráter de exclusividade, salvo inviabilidade técnica ou econômica justificada > art. 16

Obs. O edital pode prever a inversão das fases da licitação> art. 18

Critérios de julgamento: Art. 15>  I - o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado;                                    

 II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga da concessão;      

 III - a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e VII;                           

IV - melhor proposta técnica, com preço fixado no edital;                              

 V - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica;                         

VI - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou                            

 VII - melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas.                  

PJs em consórcio: Art. 19> Quando permitida, na licitação, a participação de empresas em consórcio, observar-se-ão as seguintes normas:

I - comprovação de compromisso, público ou particular, de constituição de consórcio, subscrito pelas     consorciadas;

II - indicação da empresa responsável pelo consórcio;

III - apresentação dos documentos exigidos nos incisos V e XIII do artigo anterior, por parte de cada consorciada;

IV - impedimento de participação de empresas consorciadas na mesma licitação, por intermédio de mais de um consórcio ou isoladamente.

§ 1^o O licitante vencedor fica obrigado a promover, antes da celebração do contrato, a constituição e registro do consórcio, nos termos do compromisso referido no inciso I deste artigo.

§ 2^o A empresa líder do consórcio é a responsável perante o poder concedente pelo cumprimento do contrato de concessão, sem prejuízo da responsabilidade solidária das demais consorciadas.

Obs. O poder concedente pode exigir, caso previsto no edital, que as pessoas jurídicas em consórcio, constituam uma pessoa jurídica> Art. 20

Prazo: Art. 23, I> no contrato administrativo deverá estar expresso o prazo da concessão ou permissão.

Obs. STF, Inf 1125/2024, ADI 7241, prorrogação do prazo> É inconstitucional lei estadual que, em caso de não realização de nova licitação, prorroga automaticamente contratos de permissões de transporte rodoviário alternativo intermunicipal de passageiros e restaura vigência de permissões vencidas.

STF, ADI 7048> o STF validou a prorrogação antecipada de transporte público em SP, pelo voto vencedor do Ministro Redator Gilmar Mendes, nos seguintes termos: A prorrogação antecipada está prevista apenas na Lei 12783 (concessão de energia), Lei 12815 (contratos de arrendamento portuário) e Lei 13448 (concessão rodoviária e ferroviária). Diante disso, o STF considerou constitucional o instituto da prorrogação antecipada, desde que preenchidos os 3 requisitos:

a) contrato de concessão vigente e previamente licitado: “Desse limite decorre a inconstitucionalidade de leis que autorizam a prorrogação antecipada de contratos de concessão não licitados, ainda que esses contratos tenham sido celebrados antes da vigência da CR/88.” (ADI 3521 - Nesse caso concreto o STF declarou a inconstitucionalidade de lei do Estado do Paraná que permitia a prorrogação de concessões e permissões de serviço de transporte coletivo de passageiros que haviam sido firmados sem licitação e que à época da edição da norma estavam vencidos ou vigoravam por prazo indeterminado);

b) previsão de prorrogação no edital de licitação;

c) discricionariedade da Adm.

STJ, AgRg no AREsp 481.094/RJ, 2ª Turma> A prorrogação do contrato de permissão por longo prazo, fundamentada na necessidade de se organizar o procedimento licitatório, não pode ser acolhida para justificar a prorrogação efetuada, visto que tratam de suposto direito econômico das empresas que não podem se sobrepor ao preceito constitucional que obriga a licitar e visa garantir e resguardar o interesse público da contratação precedida de licitação.

Responsabilidade das concessionárias e permissionárias: Art. 25> Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade.

Obs. Art. 7º-A> são obrigadas a oferecer ao consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos.       

Obs. STJ, Inf 822/2024, REsp 1.908.738-SP, Recurso Repetitivo Tema 1122> As concessionárias de rodovias respondem, independentemente da existência de culpa, pelos danos oriundos de acidentes causados pela presença de animais domésticos nas pistas de rolamento, aplicando-se as regras do Código de Defesa do Consumidor e da Lei das Concessões.

STJ, REsp 1749941/PR> Concessionária de rodovia. Roubo e sequestro ocorridos em dependência de suporte ao usuário, mantido pela concessionária. Nexo de causalidade e conexidade. Inocorrência. Fato de terceiro. Fortuito externo. Excludente de responsabilidade.

STF, RE 598356/SP> RESPONSABILIDADE CIVIL– SERVIÇO PÚBLICO– FURTO– POSTO DE PESAGEM– VEÍCULO. A teor do disposto no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, há responsabilidade civil de pessoa jurídica prestadora de serviço público em razão de dano decorrente de crime de furto praticado em posto de pesagem, considerada a omissão no dever de vigilância e falha na prestação e organização do serviço.

STJ, Resp 573260/RS, Resp 1268743/RJ, Agint no AREsp 1134988/SP> As concessionárias e permissionárias respondem por falhas no serviço relacionados à utilização das faixas de rodagem, por exemplo: animais na pista e acidentes causados, atropelamento de pedestres que passam pela rodovia, corpos estranhos na rodovia que causam acidente automobilístico.

Subconcessão: Art. 26> é admitida a subconcessão, que é a transferência parcial do objeto do contrato, desde que expressamente autorizado pelo poder concedente e seja precedida de concorrência.

Transferência da concessão ou do controle societário: Art. 27> é permitida a transferência da concessão (feita pela concessionária) ou a transferência do controle societário, desde que haja anuência expressa do poder concedente.  A ausência de prévia anuência implicará na caducidade da concessão (forma de extinção – art. 35, III).

 § 1^o Para fins de obtenção da anuência de que trata o caput deste artigo, o pretendente deverá:

 I - atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; e II - comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor.

STF, ADI 2946> o STF declarou a constitucionalidade do art. 27, da Lei 8987, não exigindo licitação para a transferência de concessão ou do controle societário. O STF superou o caráter pessoal das concessões (teoria clássica) e assentou que o que vincula a administração é a proposta mais vantajosa, não havendo ofensa pela alteração subjetiva do contrato, caso mantida a proposta vencedora.

Assunção do controle ou administração temporária: Art. 27-A> Nas condições estabelecidas no contrato de concessão, o poder concedente autorizará a assunção do controle ou da administração temporária da concessionária por seus financiadores e garantidores com quem não mantenha vínculo societário direto, para promover sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços.  

Obs. Configura-se o controle da concessionária: a propriedade resolúvel de ações ou quotas por seus financiadores e garantidores (art. 116, Lei 6404) > §3º

Obs. Configura-se a administração temporária: a transferência dos seguintes poderes> indicação dos membros do conselho de administração ou administradores; indicação dos membros do conselho fiscal; exercer poder de veto sobre qualquer proposta submetida a votação, que possam representar prejuízo à assunção do controle ou administração temporária e outros poderes > §4º

Obs. O poder concedente que disciplinará o prazo da administração temporária> §6º

Garantia: Art. 28> as concessionárias podem oferecer em garantia os direitos emergentes da concessão.

Intervenção pelo poder concedente: Art. 32> O poder concedente poderá intervir na concessão, com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes.

Parágrafo único. A intervenção far-se-á por decreto do poder concedente, que conterá a designação do interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida.

Obs. Em até 30 dias após declarada a intervenção, deverá ser instaurado procedimento administrativo, que deverá ser concluído em até 180 dias, sob pena de considerar-se inválida a intervenção > Art. 33

Hipóteses de extinção de concessão e permissão: Art. 35>

I – advento do termo (também chamado de reversão da concessão);

II – caducidade> é a extinção pela inexecução total ou parcial do contrato – extinção unilateral pelo poder concedente por fato atribuível à concessionária;

III – encampação> é a retomada do serviço público pelo poder concedente, em razão do interesse público, mediante LEI autorizativa e específica e prévia indenização.

IV – rescisão> é a extinção operada por iniciativa da concessionária por fato atribuível ao poder concedente, que deverá ajuizar ação de rescisão contratual;

V – anulação> é a extinção por vício de ilegalidade ou ilegitimidade – pode ser declarada unilateralmente pelo poder concedente ou por ação judicial – aplicam-se as regras da Lei 14133;

VI – falência, extinção da PJ e falecimento ou incapacidade do titular

Obs. Apenas na encampação que a indenização é prévia, é essa indenização é apenas dos investimentos feitos nos bens reversíveis.

Obs. A extinção por caducidade é ato discricionário do poder concedente, que poderá determinar a caducidade ou aplicar sanções. Nessa hipótese, antes de instaurar processo administrativo, é necessário dar prazo para a concessionária corrigir as falhas. Instaurado o processo administrativo e verificada as transgressões, a caducidade será aplicada por decreto.

Obs. No caso de ação judicial de rescisão de contrato, o serviço público não poderá ser interrompido até o trânsito em julgado da ação.

Obs. Em caso de indenização, será apenas pelos investimentos feitos nos bens reversíveis, ainda que não depreciados ou amortizados.

Obs. Nas concessões e permissões não há indenização por lucros cessantes.

Obs. Extinta a concessão haverá a assunção dos serviços pelo poder concedente, o que o autoriza a ocupar as instalações e utilizar os bens reversíveis.

Obs. STJ, AgRg no REsp 1139802/SC, 1ª Turma>  A jurisprudência desta Corte Superior de Justiça é no sentido de que "extinto o contrato de concessão por decurso do prazo de vigência, cabe ao Poder Público a retomada imediata da prestação do serviço, até a realização de nova licitação, a fim de assegurar a plena observância do princípio da continuidade do serviço público, não estando condicionado o termo final do contrato ao pagamento prévio de eventual indenização, que deve ser pleiteada nas vias ordinárias.”

STJ, REsp 886925/MG, 2ª Turma> A jurisprudência desta Corte Superior é no sentido de que "é indispensável a realização de prévio procedimento licitatório para que se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de transporte coletivo em razão de tarifas deficitárias, ainda que os Termos de Permissão tenham sido assinados em período anterior à Constituição Federal de 1988."

Hipóteses de caducidade: Art. 38, §1º> I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço;

 II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares concernentes à concessão;

 III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior;

 IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a adequada prestação do serviço concedido;

  V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos prazos;

 VI - a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido de regularizar a prestação do serviço; e

VII - a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, em 180 (cento e oitenta) dias, apresentar a documentação relativa a regularidade fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.        

 § 6^o Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros ou com empregados da concessionária.  

Não se aplica: Art. 41> não se aplica a Lei 8987 à concessão, permissão e autorização de serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens.

Fonte:https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm

Resumo por Vitória Fachin.